国务院出台防范和处置非法集资条例

近年来非法集资案件逐年增加呈高发多发态势，面对严峻形势，国务院于2月10日发布《防范和处置非法集资条例》（以下简称《条例》），用新法遏制非法集资，保护当事人合法权益，《条例》自2021年5月1日起施行。

《条例》共四十条，分总则、防范、处置、法律责任和附则五章。记者日前采访国内多位知名法学专家，从非法集资的界定、行政处置、清退、大数据运用等多个角度详细解读《条例》之立法精神。

防范和处置任务仍艰巨

当前，非法集资、非法放贷、混业经营等各类非法金融活动案件连年上升。据金信网银监管科技研究院研究员郭锐介绍，2016年，非法金融活动案件是2511件，2017年是5052件，2018年5693件，2019年5888件，2020年6800件。其中尤以非法集资案件为甚。

专家认为，防范和处置非法集资(以下简称处非)是一项长期、复杂、艰巨的系统性工程。据西南政法大学经济法学院副教授刘志伟介绍，最早对“非法集资”的界定源于1996年12月最高人民法院发布《关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》，其后又相继发布了多个相关规范性文件。1998年国务院发布《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，1999年央行颁布《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》，2010年最高人民法院《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，2011年最高人民法院《关于非法集资刑事案件性质认定问题的通知》。

虽然它们对于非法集资的界定在表述上不完全一致，但有一点是共同的，即“违法性”。《条例》明确，非法集资，是指未经国务院金融管理部门依法许可或者违反国家金融管理规定，以许诺还本付息或者给予其他投资回报等方式，向不特定对象吸收资金的行为。

中央财经大学法学院教授郭华认为，对非法集资的界定还应当结合《条例》第十九条规定。即对设立互联网企业、投资及投资咨询类企业、各类交易场所或者平台、农民专业合作社、资金互助组织以及其他组织吸收资金；以发行或者转让股权、债权，募集基金，销售保险产品，或者以从事各类资产管理、虚拟货币、融资租赁业务等名义吸收资金等涉嫌非法集资的行为，应进行及时认定。

明确处非牵头部门权力

以往，只要一提起处置非法集资，就是刑事责任追究，但《条例》的精神却强调了政府部门应负的职责。

浙江大学光华法学院教授李有星说，《条例》明确了处非牵头部门拥有组织调查权和行政处置权。组织调查可采取的多种措施：有权进入涉嫌非法集资的场所进行调查取证，询问与被调查事件有关的单位和个人，要求其对有关事项作出说明，有权要求暂停集资行为和商事登记行为等。

在行政处置权方面明确，根据处非的需要，处非牵头部门可以采取三种措施：查封、扣押权；责令追回、变价出售有关资产权；限制非法集资相关人员出境权，即经设区的市级以上地方政府处置非法集资牵头部门决定，限制非法集资的个人或者非法集资单位的控股股东实控人、董监高及其他直接责任人员出境。

李有星强调，行政机关对非法集资行为的调查认定，不是依法追究刑事责任的必经程序。

坚持民事清退优先原则

西北政法大学法学院教授强力称，凡非法集资案件无论非吸或集资诈骗一般都会造成集资参与人资金损失，且往往引发群体性事件。因此及时、公平、有效清退资金，对于维护当事人合法权益、保障金融秩序、维护社会稳定意义重大。

强力说，《条例》与2017年发布的征求意见稿相比，对清退问题作出了许多补充规定。在《条例》第二十五条新增，清退过程应当接受处非牵头部门监督。任何单位和个人不得从非法集资中获取经济利益。因参与非法集资受到的损失，由集资参与人自行承担。

在清退集资资金来源方面，新增内容有：在非法集资中获得的广告费、代言费、代理费、好处费、返点费、佣金、提成等经济利益。除此之外，资金来源还包括：非法集资资金余额；非法集资资金的收益或者转换的其他资产及其收益；非法集资人及其股东实控人、董监高和其他相关人员从非法集资中获得的经济利益；非法集资人隐匿、转移的非法集资资金或者相关资产等。

在资金清退时先缴罚款还是先清退？强力说，应坚持民事清退优先原则。《条例》第三十二条明确，非法集资人、非法集资协助人不能同时履行所承担的清退集资资金和缴纳罚款义务时，先清退集资资金。

需要说明的是，《条例》明确规定各级政府应当合理保障防范和处置非法集资工作相关经费，并列入本级预算。

用大数据强化预测预警

《条例》专章规范“防范”，要求地方各级人民政府应当建立非法集资监测预警机制，就是要对非法集资活动早发现早处置，需要强化预测预警工作。

据金信网银监管科技研究院执行院长贾小婧介绍，金信网银公司倾心运用大数据打造“五朵云”。即金融风险监测预警云、投诉举报云、核查处置云、7+4监管信息云及宣教服务云，致力于为各级金融监管部门及相关牵头主管单位打造金融风险防控与处置全链条大数据产品。

在监测预警云方面，全量采集企业监管处罚、网络舆情、涉诉失信、股权穿透、官网产品、投诉举报、广告宣传等各类企业公开数据，利用冒烟指数模型，对辖区内全量注册企业金融风险进行实时监测预警，覆盖私募、小贷、养老、房地产、电子商务等50余个重点领域。

“冒烟指数”作为金融风险监测预警指标体系，其名称来源于“森林着火要冒烟警示”，通过烟与火的形象比拟来推断冒烟指数与集资类企业从事非法集资程度的关系。“冒烟指数”最初由原北京金融局在2013年提出，由金信网银公司设计和技术实现，并对其进行持续优化，经反复论证，目前已应用到银保监会、公安部、中央网信办、中国互联网金融行业协会、北京市金融工作局等近200个政府及社会组织，成功预警了e租宝、善林金融等大案。

据了解，北京市2014年开始筹建以“冒烟指数”为衡量指标的金融风险监测预警系统——“北京打非监测预警云平台”，并于2015年正式上线，这也是国内首个大数据预警金融风险平台。平台在“2015年北京市打击非法集资专项整治行动”和“2016年互金专项整治”工作中取得了显著成效。

据中央财经大学法学院教授黄震介绍，其他一些地方也出台了不同的监测系统，比如深圳打造了海豚、灵鲲等监测平台，广州建设了金鹰监测系统等。

警惕高收益高回报陷阱

上海政法学院教授张继红认为，非法集资广告有多种形式，榜首的就是高额回报利诱。比如，“年化收益率最高19%”“30倍活期存款收益”“5倍定期存款收益”“安全低门槛高收益”“稳赚不赔、100%本金收益保障”“躺着也赚钱”等极度夸张的表述，误导投资者。

其次是明星代言背书。为进一步吸引投资者，一些涉嫌非法集资的机构往往会斥巨资邀请明星、名人为其产品代言。还有就是权威媒体发布推介。

近来出现的大数据技术精准营销也令人防不胜防。通过大数据、人工智能等技术，海量收集用户个人数据，对用户进行数据画像实现精准营销。

张继红说，面对层出不穷的广告宣传，《条例》建构从商事登记、广告监测、清退资金、义务与责任等全方位的监管机制。在商事登记环节，企业名称和经营范围不得包含“交易所”“交易中心”“理财”“财富管理”“股权众筹”等字样或者内容。

但是，最值得提醒的还是：面对各种充满诱惑的宣传，要相信天上不会掉馅饼。