行政处罚法迎来全面修改 明确行政处罚种类 扩大地方立法权限

法制日报全媒体记者 朱宁宁

“行政三法”之一的行政处罚法迎来全面修改——行政处罚法修订草案28日提请十三届全国人大常委会第二十次会议审议。

行政处罚是行政机关有效实施行政管理，保障法律、法规贯彻施行的重要手段。现行行政处罚法于1996年由第八届全国人大第四次会议通过，2009年和2017年先后两次作了个别条文修改，对行政处罚的种类、设定和实施作了基本规定。

此次修法体现和巩固了行政执法领域中取得的重大改革成果，扩大地方的行政处罚设定权限，加大重点领域行政处罚力度，增加综合行政执法，赋予乡镇街道行政处罚权，完善行政处罚程序，严格行政执法责任，发展和完善行政处罚的实体和程序规则。

明确行政处罚定义增加通报批评等处罚种类

现行行政处罚法第八条列举了七项行政处罚种类。一些意见反映，行政处罚法未对行政处罚进行界定，所列举的处罚种类较少，不利于行政执法实践和法律的实施。

据此，修订草案增加行政处罚的定义，明确行政处罚是指行政机关在行政管理过程中，对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以依法减损权利或者增加义务的方式予以惩戒的行为。同时，将现行单行法律、法规中已经明确规定，行政执法实践中常用的行政处罚种类纳入本法，增加规定通报批评、降低资质等级、不得申请行政许可、限制开展生产经营活动、限制从业、责令停止行为、责令作出行为等行政处罚种类。

扩大地方性法规设定行政处罚的权限

多年来，一些地方人大同志反映，现行行政处罚法中有关地方性法规设定行政处罚的规定限制过严，地方保障法律法规实施的手段受限，建议扩大地方性法规的行政处罚设定权限。

为充分发挥地方性法规在地方治理中的作用，修订草案增加规定:地方性法规为实施法律、行政法规，对法律、行政法规未规定的违法行为可以补充设定行政处罚。地方性法规拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关作出说明。

此外，根据党和国家机构改革和行政执法体制改革要求，修订草案还明确了综合行政执法的法律地位，增加规定:国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、农业等领域实行综合行政执法，相对集中行政处罚权，由一个行政机关统一实施相关领域的行政处罚。

同时，修订草案增加规定:省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定符合条件的乡镇人民政府、街道办事处对其管辖区域内的违法行为行使有关县级人民政府部门的部分行政处罚权。

不遵守法定程序构成重大且明显违法的行政处罚将无效

在总结实践经验基础上，修订草案对行政处罚的适用规则作了多处补充完善。值得关注的是，修订草案完善了行政处罚决定无效制度，行政处罚没有法定依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效；不遵守法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。

同时，修订草案还加大了重点领域执法力度，将涉及公民生命健康安全的违法行为的追责期限由两年延长至五年。修订草案还明确了行政处罚证据种类和适用规则，规定证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据；以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。

完善处罚程序明确行政处罚决定应当依法公开

为推进严格规范公正文明执法，巩固行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度“三项制度”改革成果，修订草案从多方面进一步完善了行政处罚程序。

一是明确公示要求，增加规定行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示；行政处罚决定应当依法公开。

二是体现全程记录，增加规定行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。

三是细化法制审核程序，列明适用情形，明确未经法制审核或者审核未通过的不得作出行政处罚决定。

四是规范非现场执法，增加规定行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保设置合理、标准合格、标志明显，设置地点应当向社会公布，并对记录内容和方便当事人查询作出相应规定。

五是进一步完善回避制度，细化回避情形，明确对回避申请应当依法审查，但不停止调查或者实施行政处罚。

六是增加规定发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法从重处罚，并可以简化程序。

七是适应行政执法实际需要，将适用筒易程序的罚款数额由五十元以下和一千元以下，分别提高至二百元以下和三千元以下。

八是增加立案程序，除当场作出的行政处罚外，行政机关认为符合立案标准的，应当立案。

九是完善听证程序，扩大适用范围，适当延长申请期限，明确行政机关应当结合听证笔录作出决定。

规定罚款等不得同考核考评直接或变相挂钩

为保障行政处罚决定的依法履行，修订草案补充完善了执行制度，包括将行政机关当场收缴的罚款数额由二十元以下提高至一百元以下；规定当事人逾期不履行行政处罚决定的，行政机关可以根据法律规定实施行政强制执行。

同时，修订草案强化了对行政处罚行为的监督。增加规定罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，不得同作出行政处罚决定的行政机关及其工作人员的考核、考评直接或者变相挂钩；增加规定县级以上人民政府应当定期组织开展行政执法评议、考核，加强对行政处罚的监督检查，规范和保障行政处罚的实施。

此外，修订草案对管辖、行政执法协助、行政执法资格等规定也作了补充完善。